¿Por qué los gobiernos inteligentes toman malas decisiones?

Imaginemos un gobierno que dispone de los mejores economistas, científicos, abogados y administradores. Tiene acceso a información en tiempo real, sistemas avanzados de inteligencia artificial y recursos tecnológicos que habrían parecido ciencia ficción hace apenas una década. Su presidente recibe informes todos los días. Sus ministros celebran reuniones interminables. Las dependencias producen diagnósticos, estadísticas y recomendaciones.

Sin embargo, las decisiones llegan tarde. Los proyectos se contradicen. Los problemas atraviesan instituciones que no cooperan. Las advertencias se pierden en la burocracia. Las políticas fracasan durante su ejecución.

¿Cómo puede un gobierno disponer de tanta inteligencia y, al mismo tiempo, comportarse de manera tan poco inteligente? Ésta es una de las preguntas más importantes de nuestra época. Y la respuesta puede encontrarse en un libro publicado hace casi medio siglo.

En 1980, Roger B. Porter escribió Presidential Decision Making: The Economic Policy Board, un estudio sobre la organización de las decisiones económicas durante la presidencia de Gerald Ford. Fui su alumno en Harvard y aprendí mucho en su curso sobre “The Management of Federal Policy Development”.

Porter examinó el funcionamiento del Consejo de Política Económica, creado en 1974, y analizó decisiones fiscales, comerciales y diplomáticas. Su investigación reveló un problema que trasciende las fronteras, las ideologías y las épocas: los problemas públicos están profundamente interrelacionados, pero las instituciones encargadas de resolverlos permanecen fragmentadas.

Su lección central conserva una vigencia extraordinaria: un gobierno puede reunir personas excepcionalmente inteligentes y, sin embargo, carecer de inteligencia colectiva. Hoy, cuando la inteligencia artificial promete transformar el funcionamiento del Estado, esta paradoja adquiere una nueva dimensión.

El problema no es la falta de información

Durante siglos, los gobernantes enfrentaron una limitación fundamental: disponían de poca información y debían tomar decisiones bajo enormes condiciones de incertidumbre. Hoy sucede algo diferente. Los gobiernos generan cantidades inmensas de datos sobre economía, seguridad, salud, educación, infraestructura, energía y comportamiento social.

Los sistemas digitales permiten observar fenómenos casi en tiempo real. Los modelos predictivos identifican tendencias. La inteligencia artificial puede procesar millones de documentos y comparar escenarios. Pero disponer de información no equivale a comprenderla. Y comprender un problema no garantiza resolverlo. Una dependencia puede identificar una amenaza económica mientras otra adopta una regulación que la agrava. Una secretaría puede anunciar una inversión mientras otra desconoce las condiciones necesarias para ejecutarla.

Cada institución puede estar actuando racionalmente desde su perspectiva y, sin embargo, contribuir a un resultado colectivamente irracional. Porter comprendió que la calidad de las decisiones depende tanto del conocimiento disponible como de la manera en que ese conocimiento circula, se confronta y se integra. La pregunta decisiva no es cuánta información posee un gobierno. Es qué capacidad tiene para convertirla en decisiones coherentes y resultados verificables.

Tres maneras de organizar el poder

Uno de los aspectos más interesantes del libro de Porter es su análisis de tres modelos de organización de las decisiones presidenciales.

1. Adhocracy: gobernar mediante arreglos informales, relaciones personales y mecanismos improvisados para cada problema. Puede funcionar en situaciones excepcionales, pero dificulta la continuidad y el aprendizaje institucional.
2. Gestión centralizada: una estructura cercana al gobernante controla la información, coordina las decisiones y administra las relaciones entre dependencias. Este modelo ofrece disciplina, pero también puede convertirse en un cuello de botella.
3. Multiple advocacy: un sistema de deliberación que permite presentar distintas perspectivas, examinar alternativas y organizar los desacuerdos antes de decidir. Este último modelo contiene una enseñanza especialmente relevante. Un gobierno inteligente no necesita eliminar el desacuerdo. Necesita aprender a utilizarlo.

Cuando todos los funcionarios coinciden rápidamente, puede existir un problema de conformismo, información incompleta o temor a contradecir al gobernante. La unanimidad no siempre es evidencia de una buena decisión. A veces es señal de que las preguntas difíciles nunca fueron formuladas.

El intermediario honesto

Porter desarrolló una figura indispensable para el buen funcionamiento del poder ejecutivo: el honest broker, o intermediario honesto. Se trata del responsable de organizar el proceso de deliberación sin manipularlo para favorecer sus propias preferencias. Debe garantizar que las perspectivas relevantes sean escuchadas, que las alternativas se presenten correctamente y que los desacuerdos lleguen al gobernante sin distorsiones. Su papel exige una combinación excepcional de criterio político, rigor intelectual y autoridad institucional.

No es simplemente un coordinador administrativo. Tampoco debería convertirse en un superministro. Su responsabilidad consiste en proteger la calidad del proceso mediante el cual el gobierno piensa. La diferencia es fundamental. Un operador busca conseguir que el gobernante adopte determinada decisión. Un intermediario honesto procura que el gobernante tenga las condiciones necesarias para tomar la mejor decisión posible.

En un gobierno hipotético, esta función podría recaer en el jefe de gabinete o en un coordinador estratégico con acceso directo al presidente. Pero su eficacia dependería de una condición indispensable: que el gobernante respete las reglas del proceso. Si los ministros descubren que pueden evadirlo mediante relaciones personales, la coordinación pierde credibilidad. Ningún organigrama puede sustituir la disciplina del liderazgo.

El gobierno como sistema de inteligencia colectiva

Las ideas de Porter permiten formular una tesis más amplia: la inteligencia de un gobierno no es la suma de las inteligencias individuales de sus funcionarios. Es una propiedad de su organización. Un gabinete integrado por especialistas extraordinarios puede producir decisiones deficientes si sus integrantes no comparten información, no reconocen interdependencias o compiten por influencia.

Por el contrario, un sistema institucional bien diseñado puede aprovechar conocimientos dispersos y producir decisiones superiores a las que cada funcionario podría formular individualmente. La inteligencia colectiva requiere condiciones específicas. Necesita diversidad de perspectivas, reglas claras de deliberación, información confiable, responsabilidades definidas y mecanismos de aprendizaje. También exige una cultura que permita reconocer errores.

Los gobiernos que castigan sistemáticamente las malas noticias terminan destruyendo sus propios sistemas de alerta. Y los gobernantes que sólo escuchan opiniones favorables pueden confundir el aislamiento con la autoridad. La verdadera fortaleza institucional consiste en crear condiciones para que la información incómoda llegue a quienes deben decidir.

La inteligencia artificial cambia las posibilidades, no las reglas fundamentales

Porter escribió su libro antes de internet, los teléfonos inteligentes y la inteligencia artificial generativa. Sin embargo, su análisis ofrece una guía extraordinaria para comprender los desafíos actuales.

Imaginemos que nuestro gobierno hipotético incorpora inteligencia artificial en todas sus dependencias. El ministerio de Finanzas utiliza modelos para anticipar desequilibrios presupuestarios. El de Salud identifica riesgos epidemiológicos. El de Energía proyecta la demanda eléctrica. El de Infraestructura detecta retrasos en proyectos estratégicos.

Cada sistema funciona correctamente. Pero nadie integra sus resultados. El gobierno dispone entonces de múltiples inteligencias artificiales que reproducen los mismos silos burocráticos del pasado. La tecnología no ha resuelto el problema institucional. Lo ha digitalizado.

Ésta es una de las grandes paradojas de la transformación gubernamental: podemos acelerar extraordinariamente la producción de información sin mejorar la calidad de las decisiones. La inteligencia artificial puede generar recomendaciones convincentes, pero equivocadas. Puede reproducir sesgos, utilizar datos incompletos o presentar conclusiones con una seguridad injustificada.

Por eso, su incorporación exige procedimientos más rigurosos de validación, deliberación y responsabilidad. La inteligencia artificial no sustituye la necesidad de un gobierno bien organizado. Hace todavía más importante su organización.

De la administración reactiva al Estado anticipatorio

La revolución tecnológica también abre una oportunidad extraordinaria. Durante décadas, muchos gobiernos han funcionado principalmente mediante respuestas a las crisis. Una emergencia económica provoca reuniones extraordinarias. Una falla de infraestructura genera comités especiales. Un problema sanitario obliga a reorganizar prioridades. El Estado actúa cuando las consecuencias ya son visibles.

Pero los nuevos sistemas de información permiten identificar señales tempranas. Un gobierno anticipatorio podría detectar riesgos de abastecimiento, presiones presupuestarias, deterioro de infraestructura o vulnerabilidades ambientales antes de que se conviertan en emergencias.

La diferencia no es solamente tecnológica. Es organizacional. Para anticipar se necesita compartir información entre dependencias, desarrollar escenarios, establecer responsables y coordinar respuestas preventivas.

Un algoritmo puede detectar una anomalía. Pero alguien debe decidir qué significa, quién debe actuar y cómo se evaluarán las consecuencias. El gobierno anticipatorio requiere precisamente la arquitectura de coordinación que Porter consideraba indispensable. La mejor administración no es necesariamente la que resuelve más emergencias. Es la que desarrolla capacidades para evitar que muchas de ellas ocurran.

Siete principios para el gobierno del futuro

Las enseñanzas de Porter me permiten intentar formular una agenda institucional para cualquier gobierno contemporáneo.

1. Organizar las decisiones alrededor de problemas, no exclusivamente de ministerios. Los desafíos complejos requieren equipos transversales con objetivos compartidos.
2. Institucionalizar el desacuerdo. Las alternativas deben examinarse rigurosamente antes de que el gobernante decida.
3. Fortalecer la figura del intermediario honesto. Alguien debe proteger la integridad del proceso y evitar la manipulación de información.
4. Exigir decisiones fundamentadas. Las propuestas importantes deben incluir evidencia, costos, riesgos, escenarios y planes de implementación.
5. Establecer responsabilidades verificables. Cada prioridad necesita responsables, recursos, plazos e indicadores.
6. Integrar la inteligencia artificial con supervisión humana. Los sistemas tecnológicos deben ampliar la capacidad institucional sin eliminar la rendición de cuentas.
7. Construir mecanismos permanentes de aprendizaje. Las políticas deben evaluarse y corregirse a partir de sus resultados.

Ninguno de estos principios requiere necesariamente aumentar el tamaño del gobierno. Todos exigen mejorar su funcionamiento.

El peligro del gobernante que siempre tiene razón

Existe una dimensión política que ninguna tecnología puede resolver. Los gobernantes suelen estar rodeados de personas que dependen de su confianza. Esa dependencia puede producir un incentivo perverso: decir lo que el líder desea escuchar. Los informes se suavizan. Las advertencias se posponen. Las alternativas incómodas desaparecen. El resultado es una organización que confirma permanentemente las preferencias de quien gobierna.

Porter comprendió que el proceso de decisiones debe proteger al presidente de esa tendencia. Un buen jefe de gabinete no debería ser quien siempre consigue la última conversación privada con el gobernante. Debería ser quien garantiza que el gobernante escuche los argumentos que necesita conocer.

Esto exige una virtud poco frecuente: la humildad institucional. Reconocer que ninguna persona, por brillante que sea, dispone de todo el conocimiento necesario para gobernar una sociedad compleja. El liderazgo moderno no consiste en sustituir la inteligencia colectiva por la voluntad individual. Consiste en organizarla.

La reforma más importante podría ser invisible

Cuando pensamos en transformar un gobierno, imaginamos nuevas leyes, ministerios, agencias o plataformas digitales. Pero quizá la reforma más profunda sea menos visible. Consistiría en cambiar la manera en que las instituciones producen decisiones.

Podemos sustituir funcionarios sin eliminar los silos. Podemos crear organismos sin mejorar la coordinación. Podemos digitalizar procedimientos sin fortalecer la deliberación. Podemos concentrar autoridad sin aumentar la capacidad de ejecución.

Roger B. Porter comprendió que la arquitectura de las decisiones constituye una dimensión fundamental del poder. Su libro sigue siendo relevante porque plantea una pregunta que trasciende cualquier administración: ¿cómo construir instituciones capaces de aprovechar todo su conocimiento para decidir mejor?

En la era de la inteligencia artificial, esa pregunta adquiere una urgencia extraordinaria. Los gobiernos tendrán acceso a herramientas cada vez más poderosas. Podrán procesar información con velocidades inimaginables y anticipar fenómenos con creciente sofisticación.

Pero ninguna tecnología garantizará por sí sola la prudencia, la coordinación o la responsabilidad. El desafío no consiste simplemente en construir un gobierno que tenga más información. Consiste en construir un gobierno que piense mejor.

Porque el futuro de la administración pública no dependerá solamente de la inteligencia de sus máquinas ni del talento de sus dirigentes, sino de su capacidad para convertir el conocimiento disperso en decisiones colectivas, las decisiones en acciones y las acciones en resultados.

Ésa es la lección más vigente de Roger B. Porter. Y quizá la definición más exigente del arte de gobernar en el siglo XXI.