Discapacidad: de la emergencia a la autonomía

Argentina tiene ante sí la oportunidad, poco frecuente, de dejar de administrar la discapacidad mediante emergencias sucesivas y comenzar a discutir qué sistema estable debería reemplazarlas. La cuestión no consiste solamente en cuánto gastar, qué prestaciones actualizar o cómo controlar irregularidades. La pregunta más profunda es qué debe garantizar el Estado a una persona con discapacidad, mediante qué instrumentos, bajo qué mecanismos de control y con qué resultados verificables.

La Ley 27.793 declaró la emergencia nacional en discapacidad hasta fin de año, pudiendo prorrogarse un año más. En septiembre, el Gobierno sostuvo ante Diputados que la política de discapacidad requiere respuestas “permanentes, previsibles y sustentables”, poniendo el foco en las personas y no en la excepcionalidad como mecanismo de gestión. Ese desplazamiento resulta relevante porque superar una emergencia no consiste en derogarla, sino en construir una sólida institucionalidad sólida para que la emergencia deje de ser necesaria.

Por ello, la discusión no debería reducirse a la falsa alternativa entre derechos y equilibrio fiscal. Un sistema financieramente insostenible termina perjudicando a quienes pretende proteger; pero un ajuste que destruya prestaciones indispensables tampoco constituye eficiencia. El verdadero desafío consiste en construir controles fiscalmente responsables sin producir nuevas vulnerabilidades.

Un Estado responsable debe auditar. Si existen prestaciones fraudulentas, incompatibilidades o recursos desviados, no detectarlos perjudica en primer lugar a quienes legítimamente necesitan protección pública. Pero el instrumento para evitar el abuso no puede destruir el derecho que pretende administrar. En discapacidad, una auditoría no puede presuponer que todas las personas tienen las mismas posibilidades de recibir una notificación, trasladarse, reunir documentación, comprender un procedimiento administrativo o reclamar frente a un error. Control riguroso y accesibilidad administrativa, por tanto, son obligaciones simultáneas.

Aquí propongo aplicar la Ética del Límite, marco conceptual que he desarrollado para evaluar el ejercicio del poder a partir de la legitimidad de sus fines y de los términos que deben imponerse a los medios utilizados para alcanzarlos. Combatir el fraude es justo; transformar al legítimo beneficiario en víctima colateral del mecanismo antifraude, no.

Aplicado a políticas públicas, este marco permite formular tres preguntas elementales: ¿qué derecho se intenta proteger?, ¿qué abuso se intenta limitar?, ¿qué daño nuevo puede producir el instrumento utilizado para limitarlo? Sus respuestas constituirán una metodología de diseño institucional. Si Argentina pretende pasar de la emergencia a un régimen permanente, considero que ese modelo debería estructurarse alrededor de cinco componentes.

1. Evaluación individual de necesidades y apoyos. Una misma categoría administrativa no describe necesariamente dos situaciones humanas equivalentes. La política pública debería identificar qué barreras enfrenta cada persona y qué combinación de ingreso, asistencia, transporte, educación, tecnología, rehabilitación o adaptación laboral necesita.
2. Auditorías con garantías. La revisión debe ser periódica, trazable, accesible y proporcional al riesgo. Y debe distinguir situaciones diferentes: fraude comprobado, incompatibilidad objetiva, documentación incompleta pero subsanable, imposibilidad material de cumplir un procedimiento y error de la propia administración. Tratar todas esas situaciones como equivalentes no mejora el control, lo vuelve menos inteligente.
3. Continuidad entre protección y trabajo. Debe promoverse la inclusión laboral, pero trabajar no debería convertirse en un riesgo. Se necesitan transiciones graduales, períodos de prueba, conservación de determinados apoyos vinculados con la discapacidad y mecanismos rápidos de rehabilitación de prestaciones cuando cambien las circunstancias. De otro modo, aceptar un empleo puede convertirse en un precipicio.
4. Financiamiento orientado a resultados. Saber cuánto gasta el Estado es indispensable pero también deberían medirse tiempos de acceso, continuidad de tratamientos, escolarización, inserción laboral sostenida, autonomía alcanzada, reclamos administrativos, decisiones posteriormente revocadas y fraudes efectivamente comprobados. La eficiencia pública no consiste solamente en gastar menos, sino en conocer qué resultado produce lo gastado.
5. Gobernanza basada en información. La interoperabilidad entre salud, discapacidad, seguridad social, educación y empleo reduce duplicaciones, inconsistencias y trámites innecesarios. Pero cuanto mayor sea la capacidad estatal de cruzar información, mayores deberán ser las garantías respecto de la finalidad específica, minimización de datos, acceso restringido, trazabilidad, seguridad, mecanismos de corrección y supervisión humana frente a cualquier decisión que pueda suspender, reducir o denegar una prestación.

Nada de esto exige crear otra estructura burocrática. Puede desarrollarse mediante protocolos administrativos, matrices de evaluación de impacto, sistemas de indicadores, mecanismos de transición entre protección y empleo más evaluaciones periódicas dentro de instituciones existentes.

Además, toda reforma debería incorporar métricas antes, durante y después de su implementación. Una buena política pública no es la que presume acertado su diseño, sino la que genera información suficiente para detectar tempranamente efectos no previstos y corregirlos. Indicadores públicos, revisión independiente, participación efectiva de las personas con discapacidad y mecanismos institucionales de ajuste permitirían saber no solamente si una medida cumple formalmente sus objetivos, sino si mejora realmente las condiciones de vida de sus destinatarios.

Incluso podría contemplarse una implementación gradual mediante experiencias piloto en jurisdicciones o prestaciones específicas antes de extender el modelo a todo el sistema. Ensayar, medir y corregir no debilita una política, la hace más responsable. En áreas complejas, donde una decisión administrativa puede afectar ingresos, tratamientos o proyectos de vida, la prudencia institucional exige aprender de la evidencia antes de generalizar mecanismos cuyos efectos todavía no han sido suficientemente evaluados.

La experiencia comparada demuestra esta tesis. Australia, mediante el NDIS, avanzó en apoyos individualizados orientados a ampliar la elección y el control de las personas sobre los servicios que reciben. Reino Unido, con Access to Work, desarrolló apoyos específicos para remover barreras laborales sin convertir el acceso al empleo en pérdida automática de protección. La propia OCDE recomienda combinar protección de ingresos, apoyos personalizados e incentivos laborales adaptados a cada situación.

Es decir, la política en discapacidad funciona mejor cuando deja de administrar prestaciones bajo categorías homogéneas, y comienza a remover barreras en función de trayectorias y necesidades concretas, desarrollando autonomía. Para algunas personas, autonomía significará acceso al empleo. Para otras requerirá asistencia permanente. Para otras, transporte accesible, tecnología asistiva, acompañamiento educativo, rehabilitación o apoyos para la vida independiente. Y para muchas seguirá siendo indispensable una prestación económica estable. Autonomía no significa abandono ni autosuficiencia obligatoria. Significa ampliar, en la medida de lo posible, la capacidad efectiva de una persona para desarrollar su propio proyecto de vida.

También debemos distinguir austeridad, eficiencia y desprotección. Detectar, impedir y penalizar una prestación fraudulenta constituye una forma de justicia distributiva. Eliminar procedimientos redundantes mejora el sistema. Pero retirar un apoyo indispensable porque resulta costoso no necesariamente representa ahorro ya que muchas veces significa trasladar el costo hacia la familia, una institución, el sistema sanitario u otra área del propio Estado.

Por eso, si Argentina decide superar la lógica permanente de la emergencia prestacional asistencialista, debería convertir principios generales en procedimientos verificables, definir indicadores, establecer protocolos de auditoría accesibles, articular protección social con empleo y medir periódicamente los resultados.

Es precisamente en ese punto donde los valores se transforman en arquitectura institucional, y donde la ética aplicada a las políticas públicas demuestra su utilidad. El éxito de una política de discapacidad no se mide únicamente por cuánto gasta o cuánto ahorra el Estado, sino por cuántas barreras consigue remover con los recursos disponibles y cuánta autonomía adicional genera sin abandonar a quienes continuarán necesitando protección.

Superar verdaderamente la emergencia significa haber construido un sistema suficientemente justo, eficiente y sólido como para que la emergencia deje de ser necesaria.