¿Cómo explicarle a un juez de elección popular que nadie puede ganar más que la presidenta… hasta que sepamos cuánto gana la presidenta?

Seguridad jurídica, suspensión del acto reclamado y reducción de las pensiones de PEMEX y CFE

Por José Manuel de Alba de Alba

“La discusión no consiste en determinar si debe obedecerse la Constitución. La verdadera pregunta es si puede aplicarse válidamente un límite constitucional cuando el parámetro que permite calcularlo sigue siendo jurídicamente incierto.”

Resumen

La reducción de pensiones de personas jubiladas de Petróleos Mexicanos y de la Comisión Federal de Electricidad, bajo el argumento de que ninguna pensión puede exceder el porcentaje constitucionalmente permitido de la remuneración de la persona titular de la Presidencia de la República, plantea un problema más profundo que el debate político sobre los llamados privilegios. El punto constitucional decisivo consiste en determinar si una autoridad puede disminuir una pensión ya reconocida cuando el parámetro utilizado para calcular el supuesto exceso -la remuneración presidencial- permanece jurídicamente indeterminado, discutido o insuficientemente motivado.

Este artículo sostiene que no se impugna el límite constitucional en sí mismo, sino la forma en que las leyes reglamentarias, los tabuladores presupuestales y los actos de aplicación pretenden convertir ese límite en una afectación concreta al patrimonio de los jubilados. En un Estado constitucional, la ley que desarrolla una regla constitucional también debe obedecer a la Constitución. De lo contrario, se produciría el absurdo de considerar que toda norma secundaria queda blindada frente al control judicial por el solo hecho de afirmar que deriva de un mandato constitucional.

Palabras clave

Artículo 127 constitucional; pensiones PEMEX; pensiones CFE; remuneración presidencial; seguridad jurídica; suspensión; juicio de amparo; tutela judicial efectiva; Ley Federal de Remuneraciones de los Servidores Públicos.

I. La pregunta que nadie ha querido responder

La frase puede parecer provocadora, pero resume con precisión el núcleo del problema: ¿cómo puede reducirse una pensión bajo el argumento de que supera el cincuenta por ciento de la remuneración presidencial si antes no se acredita, de manera clara, objetiva y verificable, cuál es exactamente esa remuneración?

La pregunta no es retórica. Es jurídica. En materia de afectación patrimonial, el Estado no puede actuar con aproximaciones, intuiciones o consignas. La reducción de una pensión exige una operación normativa y administrativa completa: identificar el derecho previamente reconocido; precisar la norma que autoriza la limitación; determinar el parámetro de comparación; explicar cómo se integra la remuneración presidencial; justificar por qué la pensión concreta rebasa el límite; y motivar la cuantía exacta de la disminución.

Cuando alguno de esos elementos falta, el problema deja de ser una simple discusión sobre austeridad y se convierte en una controversia constitucional sobre seguridad jurídica. No basta decir que la Constitución ordena que nadie gane más que la Presidenta. También es indispensable saber cuánto gana jurídicamente la Presidenta, cómo se integra esa remuneración y cuál es la fuente normativa válida que permite utilizarla como parámetro de reducción.

II. El problema específico de PEMEX y CFE

El debate adquiere una dimensión especialmente delicada en los casos de PEMEX y CFE porque se trata de personas que concluyeron una vida laboral bajo reglas institucionales determinadas, con expectativas construidas durante décadas y con pensiones reconocidas por los propios organismos públicos. No estamos frente a una remuneración futura que pueda diseñarse libremente hacia adelante, sino ante prestaciones de retiro que forman parte de la subsistencia cotidiana de personas mayores.

La reducción de esas pensiones no es un acto abstracto. Afecta alimentación, medicamentos, vivienda, estabilidad familiar y dignidad personal. Por ello, el análisis constitucional no puede reducirse a una fórmula política del tipo: “son pensiones altas, luego deben reducirse”. El derecho constitucional exige algo distinto: identificar si la afectación tiene base normativa válida, si respeta derechos adquiridos o situaciones jurídicas consolidadas, si es proporcional, si se aplica sin discriminación y si se funda en un parámetro cierto.

La problemática de PEMEX y CFE, además, no puede ser tratada de manera homogénea sin distinguir origen de la pensión, régimen aplicable, naturaleza de la relación laboral, fuente contractual o reglamentaria, condición de trabajador sindicalizado o de confianza, fecha de jubilación, acto concreto de otorgamiento y forma de cálculo. La autoridad que reduce no puede sustituir esas distinciones por una consigna general. El control constitucional debe exigir individualización.

III. El límite constitucional no equivale a una carta blanca

Un error frecuente consiste en afirmar que, como el artículo 127 constitucional contiene un mandato de limitación remuneratoria, cualquier norma o acto que se presente como derivado de ese precepto resulta automáticamente inmune al control constitucional. Esa premisa es incorrecta.

La Constitución puede establecer un principio o un límite; sin embargo, la ley que lo desarrolla debe hacerlo de manera compatible con los propios principios constitucionales de legalidad, seguridad jurídica, igualdad, proporcionalidad, irretroactividad y tutela judicial efectiva. Ninguna ley reglamentaria recibe una especie de inmunidad por mencionar el precepto constitucional que pretende desarrollar.

Sostener lo contrario conduciría a un absurdo: bastaría que una ley secundaria afirmara que desarrolla la Constitución para quedar fuera de todo control. Bajo esa lógica, si la Constitución reconociera la existencia de un delito, una ley reglamentaria podría fijar una pena prohibida por la propia Constitución y aun así se diría que no puede revisarse porque “deriva” del texto constitucional. Esa conclusión es incompatible con el Estado constitucional de derecho.

IV. La diferencia entre la puerta y la medida

La explicación puede formularse de manera sencilla. Imaginemos que la Constitución ordena construir una puerta y dispone que nadie podrá pasar por una puerta más alta que la puerta principal. Si la propia Constitución dijera que la puerta principal mide exactamente dos metros, la discusión estaría constitucionalmente cerrada. Pero si la Constitución ordena que una ley determine la medida de la puerta, entonces la ley debe hacerlo de manera racional, verificable y no arbitraria.

Eso es exactamente lo que ocurre con el parámetro presidencial. El texto constitucional establece un límite, pero la determinación concreta de la remuneración presidencial depende de normas, tabuladores y actos administrativos que deben ser comprensibles y revisables. La Constitución puso el límite; la ley pretende poner la medida. Y si la medida legal es incierta, opaca o caprichosa, el juez constitucional no sólo puede revisarla: debe revisarla.

La metáfora de la puerta permite advertir el punto esencial: no se combate la existencia de la puerta ni la facultad constitucional de fijar un límite. Se combate que alguien pretenda medirla con una regla rota, sin marcas, sin método o con criterios variables según convenga a la autoridad.

V. La Acción de Inconstitucionalidad 105/2018 y acumulada: el precedente que no puede ignorarse

La Suprema Corte de Justicia de la Nación ya se pronunció sobre problemas constitucionales derivados de la Ley Federal de Remuneraciones de los Servidores Públicos. En la Acción de Inconstitucionalidad 105/2018 y su acumulada 108/2018, el Tribunal Pleno declaró la invalidez de diversos preceptos de esa ley y del Código Penal Federal relacionados con el régimen de remuneraciones. En los puntos resolutivos de la sentencia se declaró la invalidez, entre otros, de disposiciones de la Ley Federal de Remuneraciones de los Servidores Públicos, Reglamentaria de los artículos 75 y 127 constitucionales.

Ese precedente es relevante por una razón básica: demuestra que una ley reglamentaria del artículo 127 sí puede ser revisada constitucionalmente. La Corte no consideró que examinar la ley equivaliera a impugnar la Constitución. Por el contrario, distinguió entre el límite constitucional y las normas secundarias que intentan desarrollarlo.

El precedente también evidencia que la determinación de remuneraciones públicas no puede quedar entregada a la discrecionalidad o a fórmulas insuficientes. El parámetro presidencial debe ser cierto, inteligible y controlable. De ahí que la aplicación actual del límite a pensiones de PEMEX y CFE no pueda prescindir del análisis de constitucionalidad de la ley reglamentaria, del presupuesto, de los tabuladores y de los actos concretos de reducción.

VI. Seguridad jurídica: nadie puede perder parte de su pensión con base en una cantidad desconocida

La seguridad jurídica exige que las personas sepan a qué atenerse. En materia patrimonial, esa exigencia se vuelve todavía más intensa. La autoridad no puede disminuir una pensión reconocida mediante una explicación genérica, ni puede limitarse a afirmar que existe un mandato constitucional. Debe explicar la operación completa.

Para que una reducción sea constitucionalmente defendible, al menos tendría que responder con precisión las siguientes preguntas:

• ¿Cuál es la remuneración total de la persona titular de la Presidencia de la República que se toma como parámetro?
• ¿Qué conceptos la integran y cuáles se excluyen?
• ¿Cuál es la norma vigente que define esa integración?
• ¿Cuál es el cincuenta por ciento aplicable?
• ¿Cuál era el monto previamente reconocido a la persona jubilada?
• ¿Qué operación aritmética concreta demuestra el supuesto exceso?
• ¿Por qué la aplicación no vulnera derechos adquiridos, irretroactividad, confianza legítima o proporcionalidad?

Sin esas respuestas, el acto de reducción carece de la motivación reforzada que exige la afectación de una pensión. La legalidad no se satisface con invocar un artículo; requiere demostrar que ese artículo fue aplicado mediante una metodología constitucionalmente válida.

VII. Irretroactividad, confianza legítima y prestaciones de retiro

La reducción de pensiones ya otorgadas plantea además un problema de irretroactividad. El artículo 14 constitucional protege frente a la aplicación retroactiva de normas en perjuicio de persona alguna. Las pensiones de jubilación no son meras expectativas políticas; en muchos casos son consecuencias jurídicas de una relación laboral concluida, reconocidas mediante actos concretos y sostenidas en reglas institucionales vigentes al momento del retiro.

El Estado puede modificar regímenes jurídicos hacia el futuro, pero cuando pretende incidir sobre prestaciones ya reconocidas debe enfrentar un estándar constitucional más estricto. La confianza legítima protege la estabilidad mínima de quienes organizaron su retiro sobre la base de reglas previamente establecidas. No se trata de petrificar todo régimen de pensiones, sino de impedir que el poder público desconozca abruptamente situaciones consolidadas sin una justificación constitucional suficiente.

En el caso de PEMEX y CFE, el debate debe atender a la fuente concreta de cada pensión: contrato colectivo, condiciones generales, reglamento interno, régimen de confianza, convenio, acto administrativo o resolución de jubilación. Sin ese análisis, la reducción se vuelve masiva, automática e indiferenciada, lo cual es incompatible con la seguridad jurídica.

VIII. Igualdad y excepciones: el límite no puede aplicarse selectivamente sin justificación

Otro aspecto relevante es la igualdad. Si el régimen constitucional o legal establece excepciones a determinados grupos, la autoridad debe justificar de manera suficiente por qué unos pensionados quedan sometidos a la reducción y otros no. La igualdad no prohíbe todo trato distinto, pero sí exige que la distinción tenga una razón constitucionalmente válida, objetiva y proporcional.

Cuando un límite se aplica a pensionados de empresas productivas del Estado, pero excluye otros regímenes pensionarios, el juez de amparo debe examinar si la diferenciación responde a una finalidad legítima y si los medios empleados son adecuados y necesarios. No basta invocar la austeridad como fórmula general. La austeridad también debe obedecer a la Constitución.

IX. Tutela judicial efectiva: el amparo no puede cerrarse antes de abrir la puerta

El artículo 17 constitucional y el artículo 25 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos reconocen el derecho a un recurso judicial efectivo. Ese derecho se vacía de contenido cuando los tribunales desechan demandas o niegan suspensiones bajo la idea simplificada de que todo proviene directamente de la Constitución y, por tanto, nada puede revisarse.

Esa forma de razonar confunde el objeto del juicio. Los pensionados de PEMEX y CFE no necesitan pedir que se invalide el artículo 127 constitucional para reclamar que las normas secundarias y actos de aplicación carecen de certeza, motivación o proporcionalidad. El amparo puede examinar la ley reglamentaria y el acto concreto sin expulsar de la Constitución el límite general.

El acceso a la justicia exige permitir que la controversia sea estudiada en su verdadera dimensión: no como una rebelión contra la Constitución, sino como una defensa de la Constitución frente a su aplicación defectuosa.

X. La suspensión: no desobedecer la Constitución, sino evitar el daño mientras se decide

La suspensión en el juicio de amparo cumple una función esencial: preservar la materia del juicio y evitar que el tiempo procesal convierta la justicia en una declaración tardía e inútil. En materia de pensiones, la demora puede significar falta de medicamentos, deterioro patrimonial, endeudamiento, pérdida de estabilidad familiar o afectaciones de difícil reparación.

Conceder la suspensión para que se mantenga provisionalmente el pago de una pensión mientras se revisa la constitucionalidad del parámetro no equivale a desconocer el artículo 127. Significa reconocer que existe una duda constitucional seria sobre la forma en que se aplicó el límite y que, mientras esa duda se resuelve, debe evitarse un daño mayor.

Los elementos tradicionales de la suspensión se actualizan con especial intensidad: existe peligro en la demora porque la reducción afecta ingresos de subsistencia; existe apariencia del buen derecho cuando el parámetro presidencial no ha sido suficientemente determinado; y no se afecta el interés social si la medida sólo conserva temporalmente la situación existente hasta que el juez resuelva el fondo.

XI. El error de condicionar la suspensión a que el acto no derive de la Constitución

Algunas resoluciones han concedido o negado medidas cautelares bajo fórmulas condicionadas, señalando que la suspensión no surtirá efectos si la reducción deriva de un mandato constitucional. Esa condición reproduce el mismo error conceptual: presupone que todo acto que invoque la Constitución queda automáticamente validado.

La pregunta correcta no es si la autoridad mencionó el artículo 127, sino si el acto concreto que redujo la pensión aplicó una ley válida, un parámetro cierto y una metodología verificable. La reducción puede estar relacionada con el artículo 127 y, al mismo tiempo, ser inconstitucional por la forma en que se ejecuta. Derivar no significa obedecer correctamente. Reglamentar no significa acertar. Aplicar no significa motivar.

Por ello, la suspensión no debe formularse como una concesión vacía. Si se condiciona a que el acto no derive de la Constitución, se priva de eficacia precisamente en el único supuesto relevante: cuando la autoridad pretende justificar la reducción con una lectura automática del texto constitucional, sin demostrar la validez del parámetro empleado.

XII. El juez de elección popular frente al sentido común constitucional

La referencia al juez de elección popular no pretende descalificar personalmente a quienes ejerzan la función jurisdiccional bajo el nuevo modelo. El problema es institucional: un juez constitucional no puede resolver con consignas, simpatías políticas o intuiciones de justicia distributiva. Debe resolver con Constitución, tratados, ley, precedentes, prueba y argumentación.

El sentido común constitucional enseña que nadie puede aplicar válidamente una regla cuyo parámetro se desconoce. Si la Constitución dice que nadie puede ganar más que la Presidenta, lo primero que debe saberse es cuánto gana la Presidenta en términos jurídicos, no propagandísticos. Sólo después puede analizarse si una pensión rebasa el límite y si la reducción respeta los demás derechos constitucionales involucrados.

El juez de amparo no está para aplaudir automáticamente a la autoridad ni para sustituir al legislador. Está para verificar que el poder público actúe dentro de los límites que la propia Constitución le impone. Esa es la esencia de la independencia judicial.

XIII. Propuesta de estándar mínimo para resolver estos casos

En los amparos promovidos por pensionados de PEMEX y CFE, los tribunales deberían aplicar un estándar mínimo de revisión constitucional que incluya, cuando menos, los siguientes puntos:

• Distinguir entre impugnación directa del artículo 127 constitucional e impugnación de normas secundarias o actos de aplicación por vicios propios.
• Exigir que la autoridad precise la remuneración presidencial utilizada como parámetro y la forma en que se integra.
• Verificar que la ley reglamentaria contenga una metodología objetiva, inteligible y no discrecional.
• Examinar el régimen específico de cada pensión, evitando reducciones masivas sin individualización.
• Analizar irretroactividad, derechos adquiridos, confianza legítima y proporcionalidad.
• Revisar posibles problemas de igualdad derivados de excepciones o tratamientos diferenciados.
• Conceder suspensión cuando la reducción pueda causar daños de difícil reparación y exista duda constitucional seria sobre el parámetro aplicado.

Este estándar no impide aplicar la Constitución. Al contrario, permite aplicarla correctamente. La Constitución no sólo contiene límites al ingreso público; también contiene límites al poder público.

XIV. Conclusiones

La reducción de pensiones de PEMEX y CFE no puede resolverse mediante una lectura superficial del artículo 127 constitucional. El problema no consiste en decidir si la Constitución debe cumplirse, sino en determinar si el mecanismo utilizado para cumplirla respeta la propia Constitución.

Mientras no exista certeza sobre la remuneración presidencial que sirve de parámetro, no puede afirmarse válidamente que una pensión rebasa el límite. Y mientras no se justifique de manera individual, fundada y motivada la reducción, el acto de autoridad queda expuesto a control constitucional.

La ley reglamentaria no está por encima de la Constitución. El presupuesto no está por encima de la Constitución. Los tabuladores no están por encima de la Constitución. Y los actos administrativos que reducen pensiones tampoco están por encima de la Constitución.

Por eso, la pregunta del título conserva toda su fuerza: ¿cómo explicarle a un juez de elección popular que nadie puede ganar más que la Presidenta hasta que sepamos cuánto gana la Presidenta? La respuesta es sencilla y profundamente constitucional: no se puede aplicar válidamente un límite si la medida sigue siendo desconocida.

Referencias jurídicas básicas

Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, artículos 1, 14, 16, 17, 94, 107, 127 y 133.

Convención Americana sobre Derechos Humanos, artículo 25.

Ley de Amparo, especialmente las reglas relativas a suspensión del acto reclamado y tutela cautelar.

Suprema Corte de Justicia de la Nación, Acción de Inconstitucionalidad 105/2018 y su acumulada 108/2018, relativa a la Ley Federal de Remuneraciones de los Servidores Públicos.

Diario Oficial de la Federación, publicaciones relativas a la Ley Federal de Remuneraciones de los Servidores Públicos y reformas vinculadas al artículo 127 constitucional.

*Magistrado en retiro forzoso del Poder Judicial de la Federación